برخی از صاحبنظران مطالعات قانونگذاری بر این باورند که در عمل، 90 درصد اجرای قوانین و همچنین 90 درصد ابتکار قانونگذاری، از طریق ارایه لایحه توسط قوه‌ مجریه انجام می‌شود و در این حالت، قوه‌‌مجریه 90 درصد آنچه را می‌خواهد بدست می‌آورد. از این پدیده با عنوان «قاعده 90 درصد» یاد می‌شود. در برخی کشورها این تفوق و برتری چشمگیر قوه‌‌مجریه به 100 درصد نزدیک می‌شود. ارزیابی محققان در گزارش مرکز پژوهش‌ها این است که «در نظام جمهوری اسلامی ایران نیز این قاعده کم‌وبیش رعایت شده است».

 دلیل این وضعیت قدرت قابل توجه قوه‌مجریه بر قوه‌‌مقننه از نظر دسترسی به اطلاعات و بانک‌های اطلاعاتی و همچنین کارشناسان و دیوان‌سالاران حرفه‌ای است. تنها در سه سال پایانی دوره هشتم تعداد طرح‌ها به‌نحو چشمگیری بر لوایح فزونی می‌گیرد. در گزارش مرکز پژوهش‌ها از این رخداد به عنوان پدیده‌ای کم‌نظیر در نظام‌های قانونگذاری یاد شده است. به عنوان نتیجه‌گیری در تحقیق مورد بحث چنین تصریح شده است که یکی از پدیده‌هایی که کشور ما در حوزه قانونگذاری با آن روبه‌رو است، علاقه و اقدام قانونگذاران به تقنین از طریق طرح است. این وضعیت با اصل تناسب مسئولیت‌ها با اختیارات که یکی از اصول حقوق عمومی محسوب می‌شود مغایرت دارد. در ادامه در گفت‌‌وگو با محمدعلی اسفنانی، سخنگوی کمیسیون حقوقی و قضایی مجلس به بررسی اولویت قانونگذاری از طریق طرح یا لایحه می‌پردازیم..

تعریف طرح و لایحه

سخنگوی کمیسیون حقوقی و قضایی مجلس در ارائه تعریف و تفاوت‌های طرح و لایحه می‌گوید: آنچه در مجلس تصویب و تبدیل به قانون می‌شود، پیش‌نویس آن یا باید در قالب طرح یا در قالب لایحه باشد. محمدعلی اسفنانی ادامه می‌دهد: لایحه عبارت است از آن پیش‌نویس قانونی که توسط هیات دولت به مجلس ارائه می‌شود. این پیش‌نویس هم خود به دو صورت است؛ یعنی یا لایحه‌ای است که خود هیات دولت مستقیما آنرا را تهیه و ارسال کرده است، یا اینکه از طرف قوه‌قضاییه پیش‌نویس آن تهیه شده، و کار کار‌شناسی بر روی آن صورت گرفته است و به هیات دولت ارسال شده، و در ادامه هیات دولت در کمیسیون‌های تخصصی خود آن را بررسی کرده‌اند و نهایتا به عنوان لایحه دولت به مجلس ارسال کرده‌اند. اما طرح عبارت است از پیش‌نویس قانونی که به وسیله حداقل ۱۵ نفر از نمایندگان نوشته، تهیه و اعلام وصول شود و در مجلس به کمیسیون تخصصی ارجاع داده شود و در کمیسیون تخصصی آن را تصویب می‌کنند و جهت تصویب نهایی به صحن علنی ارسال می‌شود.

قانونگذاری از طریق طرح یا لایحه

اسفنانی در پاسخ به این سوال که قانونگذاری از طریق طرح کارآمد‌تر است یا لایحه بیان می‌دارد: قانونا هیچ فرقی نمی‌کند. اما به نظر وی بهتر است ابتکار قوانین از سوی دولت و در قالب لایحه باشد به لحاظ اینکه در نهایت مجری مصوبه خود دولت یا قوه‌قضاییه خواهد بود، اگر پیش‌نویس‌ها در قالب لایحه بیایند بهتر خواهد بود تا در قالب طرح.

این نماینده مجلس در تشریح این موضوع ابراز می‌دارد: همانطور که اشاره کردم چون نهایتا مجری طرح دولت و قوه‌قضاییه هستند، طبیعتا همه جوانب کار را بهتر می‌سنجند و این باعث می‌شود که یک پیش‌نویس قانون جامع و مانع را طراحی کنند. زیرا ممکن است، هنگام بررسی در صحن علنی و کمیسیون‌ها همه ابعاد آن موضوع، تبیین و مشخص نشود.

نسبت لوایح بر طرح‌ها

اسفنانی درباره اینکه در کشور ما معمولا این موضوع رعایت شده و نسبت لوایحی که به مجلس ارائه می‌شوند نسبت به طرح‌ها بیشتر است، ابراز می‌دارد: معمولا این موضوع رعایت می‌شود و پیش‌نویس‌ها در قالب لایحه ارائه می‌شود، جز در مواردی که دولت از تهیه و ارسال یک لایحه که ضروری است و نیازمند قانون است غافل می‌شود یا گاهی برای مقابله با لوایح دولت طرح ارائه می‌شود، به همین خاطر عدد آن کمتر از لوایح است.سخنگوی کمیسیون حقوقی و قضایی مجلس شورای اسلامی درخصوص اینکه نسبت طرح‌ها به لوایح از استاندارد آن بیشتر شود بیان می‌دارد: احتمالا کم‌کاری دولت یا عدم ‌هماهنگی دولت با مجلس یا کم‌توجهی دولت به قانون و در مواردی هم ممکن است که قانونگریزی دولت باعث این کار شود.

دلایل طولانی شدن تصویب لوایح

وی در ادامه در خصوص چرایی طولانی شدن روند تصویب لوایح قضایی و لوایح دولتی در مجلس می‌گوید: ابتدا همانطور که قبلا گفتم پروسه‌ای که یک لایحه طی می‌کند از خود قوه‌قضاییه شروع می‌شود و کار کار‌شناسی وسیعی در قوه‌قضاییه صورت می‌گیرد که این خود زمانبر است. سپس به دولت ارسال می‌شود و طبیعتا در دولت در نوبت کار قرار می‌گیرد. در دولت هم به طور معمول به این شکل است که لوایح خود را از نظر زمانی به لوایح قوه قضاییه ترجیح می‌دهد. به همین دلیل تا لوایح در دستور کار قرار می‌گیرند، زمان می‌برد و بعد از اینکه در دستور کار قرار گرفت به کمیسیون‌ها برای بررسی بیشتر فرستاده می‌شوند باز هم زمانی طول می‌کشد تا مصوب شود. اسفنانی ابراز می‌دارد: در مواردی هم دولت اعلام مخالفت می‌کند. اگر چه این کار، قانونی نیست. نمونه بارز آن اقدامی است که اخیرا در پایان دولت دهم صورت گرفت، دولت با لایحه جامع وکالت اعلام مخالفت و آن را از دستور کار خارج کرد. همانطور که گفته شد این برخلاف قانون است و باعث اتلاف وقت می‌شود. زمانی هم که لایحه‌ای بعد از گذر از این موانع به مجلس ارسال می‌شود، در کمیسیون به دلیل اینکه این قوانین هم از حیث عددی (کمی) و هم از حیث محتوایی بسیار مهم و زمانبر هست، بنابراین تصویب آن هم زمانبر خواهد بود. به خاطر همین می‌بینید که عمده لوایحی که به کمیسیون قضایی فرستاده می‌شود و ماهیت قضایی دارد به صورت اصل ۸۵ مصوب می‌شود تا به صحن علنی وارد نشود. وی می‌افزاید: چون تصویب یک قانون در صحن علنی ممکن است که سال‌ها زمان احتیاج داشته باشد. مثلا قانون مجازات اسلامی که نزدیک بر ۱۳۰۰ ماده واحده دارد، مشخص است که ۱۳۰۰ ماده را بخواهید در صحن علنی تصویب کنید به سال‌ها زمان احتیاج دارید، یا قانون تجارت که حدود ۱۲۰۰ ماده، قانون آیین دادرسی کیفری حدود ۸۰۰ ماده و قانون آیین دادرسی مدنی حدود ۷۰۰ ماده دارند، بنابراین می‌بینید که تصویب این لوایح چه از نظر عددی و چه از نظر محتوایی بسیار بحث برانگیز است و باید بر روی آن کار شود، به همین دلیل زمان زیادی را برای تصویب به خود اختصاص می‌دهند.

قانونگذاری در دیگر کشورها

این نماینده مجلس درباره قانونگذاری در کشورهای دیگر اشاره می‌دارد: در کشورهایی که نظام پارلمانی است عمدتا نظام شبیه به ما دارند و قانونگذاری هم در آنها شبیه به ما هست؛ یعنی پیش‌نویس‌ها به صورت لایحه ارائه می‌شود. اما کشورهایی که نظام دو پارلمانی دارند، مثل مجلس ملی و مجلس سنا مقداری با نظام ما متفاوت هستند. در کشورهایی هم که نظام پادشاهی حاکم است کلا فرمان پادشاهی مد نظر است. اسفنانی ادامه می‌دهد: برخی کشور‌ها هم قانون ندارند؛ یعنی قانون موضوعه و نوشته شده مانند ما در این کشورها وجود ندارد، مثل کشور انگلستان که جزو کشورهای کامن‌لا است و قانون نوشته ندارد. به همین دلیل قواعد حقوقی آنها و موارد عملی که درخصوص پرونده تشکیل می‌شود و قبلا در مورد آنها قضاوت شده است در واقع این موارد است که ملاک قانون قرار می‌گیرد. بنابراین در این کشورها طرح و لایحه به این سبک و سیاق هم موجود نیست.

در گزارشی که با عنوان «اولویت قانونگذاری از طریق طرح یا لایحه؟» از سوی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی منتشر شده با استفاده از مطالعات آماری و بررسی‌های تطبیقی این نتیجه حاصل شده است که قانونگذاری از طریق لایحه بر طرح اولویت دارد. یکی از دلایل این تحقیق برای ارایه چنین نتیجه‌ای، استناد به ساختار و نوع عملکرد قوای مقننه و مجریه است. نویسندگان این پژوهش معتقدند: «دولت‌ها به دلیل برخورداری از دیوانسالاری گسترده و بدنه کارشناسی و متخصصان متعدد قادر به تهیه پیشنهادهای تقنینی در حوزه‌های مختلف هستند؛ اما قوای مقنن از کارشناسان و متخصصانی معدودتر با ساختاری بسیار محدودتر از قوه‌مجریه برخوردارند». دلیل دیگری که برای اولویت ابتکار قانونگذاری از طریق لایحه ذکر شده است به دسترسی دولت به اطلاعات و برخورداری از بانک اطلاعاتی آماری باز می‌گردد. محققان تاکید می‌کنند: «بنا به ماهیت ساختارهای سیاسی، دولت از مزیت دسترسی به آمار و اطلاعات پیش از تولید آن آمار و اطلاعات براساس نظام آماری برخوردار است. طبعا شکل‌گیری قانون را باید اصولا و تا حد امکان منوط به ارایه لایحه از سوی دولت دانست». بخش دیگر از شواهدی که برای اثبات اولویت ابتکار قانونگذاری از طریق لایحه در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس ارائه شده است، به مطالعه تطبیقی نظام قانونگذاری در برخی کشورها باز می‌گردد.